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工程管理

城中村改造涉及的主要法律关系和流程

来源:河南天坤律师

2010年和2011年初的一段时间内,政府陆续出台了调整房地产市场的调控措施,而且相关措施正逐步在落实,其中限制土地供应的方法,已见到成效。开发商获取土地使用权已不再只是钱的问题。有眼光的开发商早两年前就把眼光瞄准了城之中的最后一块肥肉--城中村,如升龙置业投资开发的金水区曼哈顿(燕庄村)项目和二七区的升龙国际(小李庄)项目。据了解,郑州市有141个城中村,已完成或正在改造的的已经有38个,尚有103个还没有正是进行改造,其数量仍然是诱人的,这103个城中村绝对是开发商眼中的香饽饽。但是城中村改造又不同于一般的房地产开发,城中村改造既涉及到土地征用、拆迁安置,有涉及到城市规划和社区管理以及社会保障等问题,是一项非常复杂的社会工程和民生工程。

一、城中村改造的概念

城中村改造是指在城市建成区的集体土地上,周围已被城市建设用地包围,但土地权属、户籍、管理仍然保留农村模式的聚居区进行土地征用、开发、升级的建设工程。

二、城中村改造中涉及的主要法律关系

1、城中村改造过程中参与主体之间的法律关系

城中村改造过程中一般会有三方利益的代表参与,即及代表政府利益的相关政府、代表投资人利益的投资商或者是开发商以及代表村民利益的村民或者是村民委员会。政府、投资人和村民有着不同的资源和利益需求,所以必须明确界定三方的法律关系。

城中村改造的种种规定赋予了政府在城中村改造项目中享有的各种控制权、决定权,政府的各种权利体现在城中村改造的各个环节上。因为政府不仅仅考虑的是“旧貌换新颜”的简单改变,更多要考虑规划的合理性,配套的完善性,经济和社会效益的高效性。所以,城中村改造政府主导是关键。

投资人在城中村改造中已不再是单一的房地产商,更高层次上来讲,投资人就是城市建设的运营商。投资人的目的始终是经济利益的最大化,但是在城中村改造项目中,投资人不仅要考虑自身的利益问题,还要考虑村民的利益问题,更要考虑法律和政府的一些具体规定。比如有的城中村改造项目需要投资人承担公益设施的建设,如学校幼儿园、医院等。所以城中村改造项目中投资人、村民、政府三方利益关系的平衡,能否最终找到一个切入点关系到一个城中村改造项目的成败。

村民在城中村改造中是最核心的因素,其代表的虽是群体性利益,但其涉及的问题又是事实在在的,非常具体的。如拆迁补偿安置问题,村民待遇问题、村民的身份转变的问题等等,这些问题如果有一个得不到解决,就会影响城中村改造的立项和顺利实施。

2、城中村改造过程中的拆迁补偿安置的法律关系

一般的房地产开发,通常情况下是通过招牌挂的程序从政府取得土地使用权,然后完成建设、销售的行为,基本上是在和政府签订土使用权出让合同是会要求政府将“三通一平”或者是“七通一平”的土地交给开发商,开发商要求的是净地交付,一般不会涉及的拆迁问题。但城中改造项目不一样,改造就是将现有的建筑格局打破、拆除,首要问题就是考虑土地征用、拆迁安置问题。城中村改造中最复杂的问题恐怕就是拆迁补偿安置问题了,拆迁补偿标准如何确定,拆迁补偿方式是现金补偿还是产权调换,拆迁面积如何计算,如何根据建设周期确定过渡费的支付等等细节都要设计清清楚楚。前期问题、最复杂问题解决,城中村改造的后续过程就不会有后遗症出现。

3、集体土地性质的变性问题

按照《城市房地产管理法》的规定,从事房地产开发,必须是在国有土地上进行。而城中村的土地性质在征用前仍为集体土地性质,那就意味着政府需要按照《土地管理法》和《物权法》的规定,将城中村的集体土地征用并更为国有土地后,在通过招牌挂的方式出让给投资人的方式进行房地产开发活动。土地制止的变更并不是政府将土地使用证收回,换发简单行为。不仅涉及到征用补偿问题,还涉及到村民的地位、待遇问题,同样还涉及到村民的户籍、入学等密不可分的问题。

上述三个方免得法律关系,是一般房地产开发过程中不会涉及到得,而恰恰是城中村改造过程中涉及到主要的法律关系。上述三个方面的关系的调整和平衡,将决定着城中村改造的进展。

三、城中村改造的流程

各个城市所在地的政府关于城中村改造都制定有一套方案和流程,各级政府制定的方案和流程由于工作机制、权限的不同,制定的方案和流程都有所差别,大都大同小异。郑州市人民政府于200875日指定的城中村改造流程,将城中村改造分为四个阶段。具体内容如下:

第一阶段为启动改造阶段

首先由村(组)班子征求村民意见,提出改造设想,经村民大会或村民代表大会形成同意实施城中村改造决议及同意集体土地转国有决议,呈报所属乡(镇)、办事处。乡(镇)、办事处审核相关资料后,提出审核意见呈报所属区人民政府。区人民政府审核同意后,组织对村(组)基本情况进行调查,与村(组)协商拟定城中村改造方案,经村民大会或村民代表大会形成决议,将相关申请资料呈报市城中村改造办公室。市城中村改造办公室组织核查确认后,报市人民政府审定;市人民政府收到市城中村改造办公室的核查报告后,审查确定是否批准实施城中村改造。其中明确了市城中村改造办公室和车期限,即自接到区人民政府申请之日起10日内完成核查。

第二阶段为土地和规划手续办理阶段

1、区人民政府组织区国土资源局进行城中村土地地籍调查,经市国土资源局审核,报市人民政府批准后,由市国土资源局进行土地初始登记发证。土地确权资料齐备后,区人民政府在市规划部门组织指导下,委托编制城中村改造控制性详细规划和安置区修建性详细规划。需要注明的是资料齐全并符合报件要求之日起市国土资源局20个工作日内完成土地初始登记发证。

2、市规划局委托专业机构进行城中村建筑物基底面积测算,经区人民政府组织补充相关内容,确定相关数据后,核定城中村改造安置基数,组织编制并审查控制性详细规划。需要注明的是在各区按要求提供齐全相关资料后,安置基数测算与控制性详细规划编制同时开展20个工作日内完成初步方案。在土地确权完成、区人民政府按要求反馈补充成果后,市规划局在10个工作日内组织完成安置基数测算与控制性详细规划编制,上报省会规划委员会办公室会议或市城中村改造工作领导小组会议审核,市人民政府批准。

3、市规划局下达规划设计条件,组织编制并审查安置区修建性详细规划,确定安置区修建性详细规划。时限:在修建性详细规划按控制性详细规划和规范要求编制完成后,市规划局在公示的同时,组织专家评审,无重大问题的,在22个工作日内批准修建性详细规划方案。

4、市土地储备中心审核城中村改造用地规模,会同区人民政府拟定土地储备方案,签订土地储备协议或出具相关说明。需要注明的是市人民政府批准控制性详细规划之日起15个工作日内完成土地储备方案制定;资料齐全并符合报件要求之日起2个工作日内出具土地储备情况说明。

6、区人民政府组织确定安置房和廉租房分布位置、户型、套型及套数,向市房管局出具正式书面说明。

7、市房管局注销拆迁村民原有房产证,设定安置房、配套开发商品房及廉租房的户型、套型面积土地出让前置条件。需要注明的是注销拆迁村民原有房产证之日起5个工作日内完成。

8、市国土资源局牵头,会同市财政局委托土地评估机构对安置和配套开发用地进行价款评估,并根据评估价核算政府收益。需要注明的是期限是在接区人民政府申请之日起7个工作日内完成。

9、区人民政府核定拆迁补偿安置成本,提出安置区和配套开发区土地出让建议起始价(或底价),并组织确定城中村改造方案。

10、市城中村改造办公室组织审核城中村改造方案,报市城中村改造工作领导小组会议研究,市人民政府批准。

11、市国土资源局依据城中村改造方案拟定土地出让方案,报市人民政府批准后,办理安置和配套开发用地公开出让。需注明的是自市人民政府批准改造方案之日起10个工作日(不含报批时间)内完成。

第三阶段为项目建设阶段

1、市城中村改造办公室审核批准城中村进行拆迁,区人民政府负责城中村拆迁,按期提供建设用地。其中时限要求:市城中村改造办公室接区人民政府申请后,5个工作日内批准实施拆迁。

2、市发展改革委办理城中村改造投资项目备案手续。时限要求:资料齐全并符合报件要求之日起15个工作日内完成。

3、市财政局办理建设规费减免、土地总价款收缴及补贴拨付手续。时限要求:资料齐全并符合报件要求之日起3个工作日内完成对有关收费项目的审核;资金收妥之日起3个工作日内完成规费减、免手续;3亿元以下项目交清土地出让价款之日起15个工作日内(不含报批时间)完成拨付;3亿元以上项目,自资金到位之日起20个工作日内将50%的土地出让金拨付到区财政,其余50%自城建计划下达之日起15个工作日内拨付到位。

4、市规划局组织为土地取得者审查配套开发区的修建性详细规划,办理建设用地规划许可手续,依据房管局提供的房屋户型、套型结构比例意见,办理建设工程规划许可手续。时限要求:在修建性详细规划按控制性详细规划和规范要求编制完成后,市规划局在公示的同时,组织专家评审,无重大问题的,在10个工作日内(不含公示期)批准修建性详细规划方案。自资料齐全且符合审批要求之日起10个工作日内(不含公示期),完成建设用地规划许可手续办理,10个工作日内(不含公示期)完成建设工程规划许可手续办理。

5、市国土资源局为土地取得者办理国有土地使用证。时限要求:自出让土地总价款收缴完毕并办理用地规划许可证之日起20个工作日内办理完毕。

6、市建委办理工程招投标、施工许可和工程监督手续。时限要求:工程招投标程序结束后,7个工作日内完成施工许可和工程监督手续。

7、区人民政府对相关资金实施监管并及时拨付,配合相关部门确保安置房建设工程安全和质量合格。

8、市房管局核实廉租房户型、套型面积后,办理商品房预售许可手续和合同备案。时限要求:会同所在区人民政府对过渡性廉租住房具体座落认定后,对达到预售条件的商品房,在3个工作日内完成预售许可和合同备案。

第四阶段为村民回迁阶段

首先是市建委进行工程竣工备案。对于经备案的工程由区人民政府组织村民回迁。最后由市房管局为分得安置房的村民发放房产证书。

最近两年,虽然各大城市的城中村改造步伐加快,但城中村改造的方式方法仍不是十分成熟,很多称城市仍是边摸索边前进,当然,也个人认为,城中村改造也不能照搬照操,所谓的方式方法只要在合法的前提下,适合就是硬道理。

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